Một số bài học kinh nghiệm từ công cuộc cải cách tại cấp đạo của vua Lê Thánh Tông

Một số bài học kinh nghiệm từ công cuộc cải cách tại cấp đạo của vua Lê Thánh Tông

 Phân tích cuộc cải cách tại cấp đạo của vua Lê Thánh Tông 
 Phân tích những cải cách về quân đội của Lê Thánh Tông 
 Phân tích những cải cách hành chính của Lê Thánh Tông 

Vấn đề hoàn thiện, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI bên cạnh nhấn mạnh mục tiêu cải cách bộ máy chính quyền trung ương, còn chú trọng cải cách hệ thống chính quyền địa phương: "Tiếp tục phát huy dân chủ và sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc; hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương". Tuy nhiên, trên thực tế chính quyền địa phương nói chung, chính quyền địa phương cao nhất nói riêng vẫn bộc lộ nhiều bất cập. Nghiên cứu công cuộc cải cách của vua Lê Thánh Tông tại cấp đạo cho thấy đã có những thành công nhất định và có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho công cuộc cải cách chính quyền địa phương hiện nay.
Bài học kinh nghiệm thứ nhất: chú trọng nhân tố con người.

Lấy Nho giáo làm tư tưởng chính trị pháp lý, vua Lê Thánh Tông đặc biệt chú trọng tới nhân tố con người khi tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Nho giáo cho rằng: sự an nguy, thịnh trị của quốc gia không phụ thuộc vào hình thức chính thể mà hoàn toàn lệ thuộc vào tư cách của người cầm quyền. Từ quan điểm đó, khi cải cách chính quyền cấp đạo, yếu tố năng lực và phẩm hạnh của quan chức cấp đạo được đặc biệt chú trọng. Vua Lê Thánh Tông có quy định về chuyên môn, tư cách đạo đức, phương thức tuyển chọn khác nhau tuỳ vào vị trí đảm trách của quan chức.

- Về chuyên môn và tư cách, nếu đứng đầu Trấn ty phải là võ quan, đứng đầu Thừa ty phải là văn quan: "Các Trấn thủ kiêm Thừa tuyên sứ chỉ xuất thân từ con đường võ nghệ, không am hiểu văn học mà kiêm giữ hai chức, sợ ảnh hưởng tới việc quân. Nay Phó tổng binh thôi kiêm giữ chức Thừa tuyên sứ. Còn chức Thừa tuyên thì chọn quan văn học". Yêu cầu về chuyên môn và tư cách đạo đức đối với quan chức Hiến ty thể hiện rõ trong đạo Chiếu ban hành năm 1496: "Hiến ty là chức tâu hạch, nếu có khuyết viên nào thì chọn người đã đỗ tiến sĩ, quan văn, võ các nha môn, Nho chỉ huy sứ các vệ, ty đã trúng thi hội, thực đúng là đã giữ phép công, làm việc giỏi, cương trực, không né sợ quyền quý, không phạm lỗi để thuyên bổ chức Hiến sát phó sứ"(9).

- Về phương thức tuyển bổ, dù có nhiều phương thức tuyển bổ, nhưng quan chức tại chính quyền cấp đạo luôn được tuyển bổ dựa trên phương thức bảo cử: "Quan Thừa ty các xứ trách nhiệm rất nặng nề, trong khi chọn bổ phải được mọi người đều bằng lòng. Kể từ nay, quan Thừa ty các xứ có khuyết thì Lại bộ tâu lên đưa xuống cho triều thần theo như lệ của hai ty Đô, Hiến mà bảo cử quan viên trong ngoài, người nào làm nổi chức ấy, đưa cho Lại bộ thi hành"(10). So với khoa cử (lựa chọn qua các khoa thi), nhiệm tử (bổ nhiệm con cháu công thần và quan chức cao cấp), bảo cử là phương thức tuyển bổ có những yêu cầu riêng:

Đối tượng được bảo cử là người đã nắm giữ chức vụ và kinh qua hoạt động quản lý. Theo quy định của nhà Lê, cứ 3 năm là một kỳ khảo khóa, ngoài yêu cầu về năng lực chuyên môn, để được bảo cử trở thành quan chức cấp đạo ít nhất phải có 12 năm kinh nghiệm: "Thừa ty, Hiến sát là những phương diện quan, trách nhiệm đã tôn, quyền uy cũng trọng, khi tuyển bổ phải dùng người tốt. Nếu đã bị khuyết Tham nghị thì dùng quan từ lục phẩm trở lên, có tài năng kiến thức và uy tín, nhậm chức đủ 4 lần khảo khoá trở lên; Hiến sát thì dùng quan các nha môn, khoa đài, Quốc tử giám, Lục tự mà thanh liêm, sáng suốt, từng trải đủ 4 lần khảo khoá trở lên được mọi người suy tôn ca ngợi, theo lệ mà tuyển bổ"(11).

Thủ tục tiến hành bảo cử khá phức tạp, sau khi được quan chức trong kinh, ngoài tỉnh đề cử, Bộ Lại trình nhà vua phê duyệt và bổ nhiệm. Sau khi bổ nhiệm, quan chức cấp đạo bộc lộ yếu kém về chuyên môn và đạo đức thì người đề cử phải liên đới chịu trách nhiệm: "Nếu dám lấy tình riêng, tuyển bổ bậy những kẻ phẩm trật thấp, tại chức ít ngày, để đến nỗi dư luận không hay, Lại khoa xét hỏi trị tội"(12). Hình phạt dành cho người đề cử không đúng đối tượng được quy định trong điều 174 bộ Quốc triều hình luật: "Những người làm nhiệm vụ đề cử mà không cử được người giỏi thì bị biếm hoặc phạt theo luật nặng nhẹ, nếu vì tình riêng hoặc lấy tiền thì tội tăng thêm hai bậc"(13).

Với những quy định chặt chẽ về đối tượng, thủ tục, trách nhiệm mà người đề cử phải gánh chịu khi bảo cử, vua Lê Thánh Tông không chỉ khắc phục được hiện tượng bè cánh mà còn lựa chọn những quan chức đủ đức, đủ tài để gánh vác công việc tại chính quyền cấp đạo.

Bài học kinh nghiệm thứ hai: chú trọng giám sát và tạo hành lang pháp lý cho cơ quan thực hiện chức năng giám sát hoạt động.

Cùng với xây dựng và hoàn thiện về cơ cấu tổ chức, vua Lê Thánh Tông còn tạo dựng hành lang pháp lý cho các cơ quan kiểm tra, giám sát hoạt động. Theo văn bản ban hành năm 1473, Hiến ty có hành lang pháp lý rất rộng để thực hiện quyền kiểm tra, giám sát. Để thực hiện việc kiểm tra, giám sát, Hiến ty toàn quyền tuần hành, khám xét tại đơn vị hành chính cấp đạo. Những sai lầm của quan lại tại cấp đạo được phát hiện thông qua hàng loạt hoạt động mà Hiến ty được phép tiến hành: xét kiện phúc thẩm, khảo hạch quan chức. Hiến ty có quyền hội đồng (trực tiếp cùng tiến hành) giải quyết các công việc cần kíp, quan trọng tại cấp đạo. Năm 1484, vua Lê Thánh Tông lệnh cho cả hai ty Thừa và Hiến cùng hội đồng ổn định đời sống nhân dân, khắc phục hậu quả khi đê điều bị vỡ "Kể từ nay, xứ nào trong hạt có đê điều bị vỡ, ngập mất lúa mùa mà có thể giữ nước để làm vụ chiêm thì hai ty Thừa, Hiến lệnh cho các quan hà đê, khuyến nông các phủ, huyện, châu phải nhân dịp nước rút dần, nghĩ trước kế chống đói cho dân, xem xét địa thế, tuỳ theo tiện nghi, đốc thúc dân làng cơi bờ đắp ruộng, cần phải giữ lấy nước để làm vụ chiêm"(14). Tương tự như Hiến ty, Giám sát ngự sử cũng có hành lang pháp lý khá rộng để thực hiện công việc kiểm tra, giám sát một cách khách quan. Ngự sử giám sát lệ thuộc về mặt tổ chức đối với Ngự sử đài: "Kể từ nay, Giám sát ngự sử có sai đi công cán ở nơi khí độc như các xứ Yên Bang, Hưng Hoá, Lạng Sơn, Thái Nguyên, Quảng Nam thì sai Giám sát ngự sử cai đạo". Quy định đó của vua Lê Thánh Tông góp phần tạo nên sự khách quan trong hoạt động của các Giám sát ngự sử. Trên cơ sở kiểm tra giám sát, Cai đạo ngự sử, Hiến ty có quyền đề xuất biện pháp xử lý nhằm nâng cao hiệu quả quản lý hành chính tại địa phương mình giám sát. Hiến sát sứ xứ Thanh Hóa đề xuất biện pháp chế tài không được thăng cấp nếu quan chức không chăm lo xây dựng đường sá, làm thuỷ lợi: "Hiến sát sứ của Hiến sát sứ ty các xứ Thanh Hóa là Nguyễn Tộ tâu rằng: nếu là quan phủ, huyện không chăm đôn đốc làm đê, đường, cừ, đập thì không được thăng cấp"(15). Đảm bảo nguồn thu cho nhà nước, Giám sát ngự sử đạo Hải Dương đề nghị: đối với dân đinh, nếu vì lý do chính đáng không thực hiện nghĩa vụ lao dịch, đề nghị nhà vua phải bắt nộp tiền: "Những sĩ tử đương đi thi mà gặp kỳ lên phiên thì phải nộp tiền. Vua y theo"(16).

Bài học kinh nghiệm thứ ba: chức luôn phải gắn liền với trách.

Lựa chọn, bổ nhiệm quan chức một cách cẩn trọng là căn cứ xác đáng để vua Lê Thánh Tông trao nhiệm vụ quản lý cho chính quyền cấp đạo. Từ khi được bổ nhiệm, chức - trách của quan chức luôn gắn liền. Ngoài việc tăng cường sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chuyên trách, vua Lê Thánh Tông còn đặt ra nhiều biện pháp để buộc quan chức làm tròn trách nhiệm của mình.
- Đặt chế độ khảo hạch chặt chẽ: giống như mọi quan chức trong bộ máy nhà nước, quan chức cấp đạo buộc phải khảo khóa theo thông lệ. Với mục đích kiểm tra một quá trình làm việc để phân loại và thăng giáng quan chức, phép khảo khóa thời vua Lê Thánh Tông quy định phải xét kỹ thành tích, công trạng theo tiêu chí: "Nếu quả là có lòng chăm nom yêu thương, được nhân dân yêu mến và trong nơi cai quản ít có kẻ trốn tránh thì mới xứng chức. Nếu vơ vét, quấy nhiễu, gây tệ riêng tư và trong nơi quản có nhiều người trốn tránh thì là không xứng chức"(17).

- Ban hành văn bản đốc thúc, định tiến độ giải quyết các công việc quan trọng để quan chức cấp đạo thực hiện. Mặc dù trao thẩm quyền quản lý cho Tam ty, nhưng đối với các công việc liên quan tới sự phát triển kinh tế, ổn định đời sống nhân dân, triều đình còn thường xuyên ban hành văn bản đốc thúc. Chỉ tính từ năm 1471 đến năm 1478, nhà vua ba lần ban hành văn bản đốc thúc chính quyền cấp địa phương đắp đê, khơi ngòi, làm đường: "Ra sắc chỉ cho các quan thừa ty, sứ ty và các quan phủ huyện các xứ thừa tuyên đắp đê, làm đường"(18). Không chỉ đốc thúc, vua Lê Thánh Tông còn quy định tiến độ buộc chính quyền địa phương các cấp hoàn thành công việc: "Bọn các ngươi giữ trọng trách ở một phương, thân yêu dân là trách nhiệm. Thế mà không biết thể theo lòng nhân của triều đình yêu nuôi dân chúng, chỉ chăm làm những việc roi vọt, sổ sách. Nay sứ ty và phủ huyện các ngươi phải mau mau đi xem xét những nơi núi chằm bờ biển trong hạt, chỗ nào hình thế có thể khơi đắp ngòi, cừ, đê, đập để làm ruộng… trong hạn trăm ngày, phải lần lượt trình tâu cẩn thận"(19).

- Sa thải quan chức thiếu trách nhiệm hoặc không khách quan khi thi hành công vụ. Dù đã được tuyển bổ thận trọng và giám sát chặt chẽ, song trong quá trình thực thi công vụ quan chức tại chính quyền cấp đạo vẫn bộc lộ nhiều điểm bất cập. Hiện tượng thiếu trách nhiệm hoặc không khách quan trong thi hành công vụ vẫn không phải hiếm gặp. Trước tình trạng tha hóa đó, giáng chức là biện pháp chế tài chủ yếu nhà vua sử dụng để trừng trị quan chức: "Giáng chức bọn Thừa tuyên sứ các xứ Bắc đạo Lê Công khác, mỗi người một bậc vì trong xứ có nhiều sâu cắn lúa mà không biết tâu trước, chỉ ngồi nhìn tai họa của dân"(20).

Bằng nhiều biện pháp khác nhau đó, vua Lê Thánh Tông đã tạo dựng được đội ngũ quản lý với chức vụ và trách nhiệm luôn tương xứng; uy tín và hiệu lực quản lý tại cấp đạo ngày càng được tăng cường.

Gần 600 năm đã trôi qua, kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương trực thuộc trung ương của vua Lê Thánh Tông vẫn còn nguyên giá trị. Xây dựng hệ thống chính quyền địa phương có uy tín, gần dân, chức - trách của người quản lý không thể tách rời là mục đích mà tất cả các nhà nước qua mọi thời đại đều hướng tới. "Ôn cố tri tân", hy vọng những kinh nghiệm tổ chức chính quyền cấp đạo phục vụ hữu hiệu cho công cuộc cải cách bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay.

Ghi chú:
(9), (10), (11), (12), (14), (15), (16), (17), (18), (19), (20) Ngô Sĩ Liên, Đại Việt sử ký toàn thư, tập 2, Nxb. Khoa học - Xã hội, H.1993, tr.454, 411; 422; 413; 463; 432; 506; 515; 486; 496; 496; 491; 499; 500; 447; 459; 457; 430.
(13) Viện Sử học Việt Nam, Quốc triều Hình luật, Nxb Pháp lý, H.1991, tr.84.